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建筑市場(chǎng)上的轉(zhuǎn)包、掛靠等違法行為是多年的頑疾，給工程質(zhì)量安全帶來極大隱患。從全國(guó)歷年的質(zhì)量安全事故來看，相當(dāng)一部分事故都存在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為。2010年到2012年三年全國(guó)較大及以上施工安全事故共有71起，傷亡500人。其中，存在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為的就有27起，傷亡214人。從今年上半年對(duì)15個(gè)省市開展的建筑市場(chǎng)執(zhí)法檢查來看，檢查的90個(gè)項(xiàng)目中，有33個(gè)項(xiàng)目涉嫌存在轉(zhuǎn)包、違法分包等問題，我們對(duì)違法違規(guī)行為較為嚴(yán)重的8個(gè)項(xiàng)目下發(fā)了建筑市場(chǎng)執(zhí)法建議書。這些慘痛的教訓(xùn)和問題說明，嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)包掛靠等違法行為，保障工程質(zhì)量安全刻不容緩，我們提出從準(zhǔn)確認(rèn)定、全面檢查、嚴(yán)懲重罰、社會(huì)監(jiān)督4個(gè)方面來開展工作：
一、準(zhǔn)確認(rèn)定各類違法行為
針對(duì)目前法律法規(guī)對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包規(guī)定比較原則，地方在執(zhí)法中操作性不強(qiáng)，且規(guī)章對(duì)違法行為處罰過輕的問題，我們修訂了房建市政工程施工分包管理辦法（124號(hào)部令），依法制定了轉(zhuǎn)包違法分包認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和查處管理辦法，對(duì)建設(shè)單位的違法發(fā)包和施工單位的轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的定義和具體情形認(rèn)定做出了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確了相應(yīng)的行政管理措施和行政處罰，方便認(rèn)定和操作。
一是違法發(fā)包的8種情形，主要是針對(duì)建設(shè)單位，如建設(shè)單位將工程發(fā)包給個(gè)人或不具備相應(yīng)資質(zhì)單位的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)未招標(biāo)的，建設(shè)單位將一個(gè)單位工程的施工分解成若干部分發(fā)包給不同的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的，或者違反合同約定對(duì)專業(yè)工程進(jìn)行發(fā)包的等。
二是轉(zhuǎn)包的7種情形，如施工單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的；或?qū)⑵涑邪娜抗こ讨庖院?，以分包名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的；施工單位在施工現(xiàn)場(chǎng)未派駐項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員或者主要人員不到位的，僅收取管理費(fèi)的；施工單位不履行管理義務(wù)，只向?qū)嶋H施工單位收取費(fèi)用，主要建筑材料、構(gòu)配件及工程設(shè)備的采購(gòu)由其他單位或個(gè)人實(shí)施的；勞務(wù)分包單位承包的范圍是施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位承包的全部工程，勞務(wù)分包單位計(jì)取的是除上繳給施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位“管理費(fèi)”之外的全部工程價(jià)款的；以及通過采取合作、聯(lián)營(yíng)、個(gè)人承包等形式或名義，直接或變相的將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的。
三是違法分包的8種情形，如施工單位將工程分包給個(gè)人或不具備相應(yīng)資質(zhì)單位的；總承包單位將房屋建筑工程的主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的；施工單位未經(jīng)建設(shè)單位同意擅自發(fā)包專業(yè)工程的；擴(kuò)大勞務(wù)分包，勞務(wù)分包再分包，專業(yè)工程將除勞務(wù)作業(yè)部分進(jìn)行分包的。
四是掛靠的8種情形，如沒有資質(zhì)的單位或個(gè)人借用其他施工單位的資質(zhì)承攬工程的；有資質(zhì)的施工單位相互借用資質(zhì)承攬工程的；施工現(xiàn)場(chǎng)發(fā)包單位不是該工程的總承包單位或?qū)I(yè)承包單位的；施工現(xiàn)場(chǎng)主要管理人員沒有與企業(yè)建立勞動(dòng)關(guān)系的，工程款的接受單位不是施工承包企業(yè)的，以及主要設(shè)備和材料不是由施工承包單位購(gòu)買和采購(gòu)的等。
這里需要特別說明的是，長(zhǎng)期以來，掛靠行為在建筑市場(chǎng)中非常普遍，但是沒有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)場(chǎng)檢查中難以發(fā)現(xiàn)，或者說取證非常困難，往往最終難以認(rèn)定。甚至部分監(jiān)管人員認(rèn)為掛靠是正常的市場(chǎng)行為，疏于監(jiān)管。此次，《認(rèn)定辦法》中明確了掛靠的定義和表現(xiàn)情形，有利于糾正這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，更好地開展建筑市場(chǎng)監(jiān)管工作。
《認(rèn)定辦法》自10月1日起開始試行，希望大家認(rèn)真學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確把握認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由于該《認(rèn)定辦法》為試行，各地要注意對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)，及時(shí)向我部反饋；必要時(shí)，我們還可以做相應(yīng)的修改。
二、開展全面檢查
為了做好嚴(yán)厲打擊建筑施工轉(zhuǎn)包違法分包行為工作，9月9日部里又專門印發(fā)了《關(guān)于開展嚴(yán)厲打擊建筑施工轉(zhuǎn)包違法分包行為工作的通知》，明確了工作的目標(biāo)、范圍、內(nèi)容、工作計(jì)劃和有關(guān)要求。各地要按照這個(gè)通知的要求，對(duì)在建的房建市政工程開展全面檢查。
首先，組織開展自查自糾工作。各市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要指導(dǎo)、督促本轄區(qū)內(nèi)在建建筑工程項(xiàng)目的建設(shè)單位、施工單位在今年10月底前完成自查自糾。
其次，開展全面排查。各市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要在建設(shè)單位和施工單位自查自糾的基礎(chǔ)上，對(duì)本地區(qū)建筑工程項(xiàng)目每4個(gè)月組織一次全面排查，檢查建設(shè)單位的違法發(fā)包行為，檢查施工單位的轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為依法進(jìn)行處理。全面排查要重點(diǎn)關(guān)注保障房項(xiàng)目、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，以及城市軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。
第三，重點(diǎn)巡查。各市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要在全面排查的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性的開展重點(diǎn)檢查。一是對(duì)有群眾舉報(bào)的項(xiàng)目，要列為檢查重點(diǎn)。二是對(duì)排查中發(fā)現(xiàn)存在問題的企業(yè)，要對(duì)其在本地承建的其他項(xiàng)目進(jìn)行檢查。三是對(duì)排查中發(fā)現(xiàn)存在問題的項(xiàng)目，要跟蹤檢查，督促企業(yè)整改到位，并防止新的問題出現(xiàn)。同時(shí)，省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要加強(qiáng)對(duì)市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，每半年對(duì)本地的工程項(xiàng)目進(jìn)行一次重點(diǎn)抽查和治理行動(dòng)工作督查；我部將每半年組織一次督查。
對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題及處理意見，各市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要填寫《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為查處基本情況表》，逐級(jí)上報(bào)至省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門。每月10日前，省級(jí)住房建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要將上月度查處工作情況、違法行為查處基本情況表和月度匯總表上報(bào)我部。
三、嚴(yán)懲重罰各類違法行為
對(duì)于認(rèn)定存在轉(zhuǎn)包、違法分包等4種違法行為的企業(yè)和個(gè)人，要嚴(yán)厲處罰?！墩J(rèn)定辦法》將法律法規(guī)中對(duì)應(yīng)的處罰規(guī)定也進(jìn)行了梳理和明確。需要說明的是，對(duì)查出存在轉(zhuǎn)包行為的，對(duì)轉(zhuǎn)包和接受轉(zhuǎn)包的都要進(jìn)行處罰，其中，接受轉(zhuǎn)包的按照《認(rèn)定辦法》中掛靠行為給予處罰，給予工程合同價(jià)款2％以上4％以下的罰款，有違法所得的，予以沒收。為此，部里將原124號(hào)部令中第十八條進(jìn)行了相應(yīng)修訂。
我們注意到，企業(yè)最關(guān)心的是招投標(biāo)和資質(zhì)，個(gè)人最關(guān)心的是執(zhí)業(yè)和注冊(cè)問題。只有在這些方面進(jìn)行限制，砸他飯碗，才能讓違法企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生敬畏心理，使其不敢違法。因此，《認(rèn)定辦法》對(duì)轉(zhuǎn)包等4種違法行為除行政處罰外，還規(guī)定了一定的行政措施：
建設(shè)單位方面：建設(shè)單位違法發(fā)包，拒不整改或者整改仍達(dá)不到要求的，不予辦理質(zhì)量監(jiān)督、施工許可等手續(xù)。對(duì)全部或部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，同時(shí)要將建設(shè)單位違法發(fā)包的行為告知其上級(jí)主管部門及紀(jì)檢監(jiān)察部門，并建議對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分。
施工企業(yè)方面：施工企業(yè)認(rèn)定有轉(zhuǎn)包、違法分包的，可依法限制其在3個(gè)月內(nèi)不得參加違法行為發(fā)生地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、承攬新的工程項(xiàng)目，并對(duì)其企業(yè)資質(zhì)是否滿足資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)條件進(jìn)行核查，對(duì)達(dá)不到資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求的限期整改，整改仍達(dá)不到要求的，資質(zhì)審批機(jī)關(guān)撤回其資質(zhì)證書。對(duì)2年內(nèi)發(fā)生2次轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的施工單位，責(zé)令其停業(yè)整頓6個(gè)月以上，停業(yè)整頓期間，不得承攬新的工程項(xiàng)目。對(duì)2年內(nèi)發(fā)生3次以上轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的施工單位，資質(zhì)審批機(jī)關(guān)降低其資質(zhì)等級(jí)。
個(gè)人方面：注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員未執(zhí)行法律法規(guī)，在認(rèn)定有轉(zhuǎn)包行為的項(xiàng)目中擔(dān)任施工單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的，吊銷其執(zhí)業(yè)資格證書，5年內(nèi)不予注冊(cè)，且不得再擔(dān)任施工單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。對(duì)個(gè)人認(rèn)定有掛靠行為的，不得再擔(dān)任該項(xiàng)目施工單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；有執(zhí)業(yè)資格證書的吊銷其執(zhí)業(yè)資格證書，5年內(nèi)不予執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)；造成重大質(zhì)量安全事故的，吊銷其執(zhí)業(yè)資格證書，終身不予注冊(cè)。
各地在查處工作中，要把握以下原則：在自查自糾階段，企業(yè)發(fā)現(xiàn)問題，并積極予以整改的，不予追究責(zé)任；對(duì)于自查自糾不積極，或發(fā)現(xiàn)問題后拒不整改的，要嚴(yán)厲處罰。在全面檢查階段，對(duì)所有在建的建筑工程項(xiàng)目，實(shí)行多次全面排查和重點(diǎn)抽查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，逐一限期整改，對(duì)整改不到位或情節(jié)嚴(yán)重的，要依法從嚴(yán)懲處。對(duì)電視電話會(huì)后新開工的項(xiàng)目出現(xiàn)違法違規(guī)行為的，要嚴(yán)格依照有關(guān)規(guī)定從重處理。
四、建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制
我們要通過暢通投訴舉報(bào)渠道、曝光違法行為、加強(qiáng)行業(yè)企業(yè)自律等手段，建立有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。
一是暢通投訴舉報(bào)渠道。我們已經(jīng)在部門戶網(wǎng)站上開設(shè)了投訴信箱，接受群眾的投訴舉報(bào)。各省、市、縣住建主管部門也要設(shè)立舉報(bào)電話和投訴信箱。認(rèn)定管理辦法第十二條也規(guī)定當(dāng)事人有責(zé)任舉報(bào)各類違法行為。投訴舉報(bào)將會(huì)成為主管部門認(rèn)定查處違法行為的案件來源。
二是典型引路，曝光警示。充分利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式，加大對(duì)各地好典型、好做法、好經(jīng)驗(yàn)的宣傳報(bào)道，樹立行業(yè)標(biāo)桿、推廣先進(jìn)典型，傳遞正能量。各地對(duì)查處的違法行為，都應(yīng)在本地媒體上予以公布，并逐級(jí)上報(bào)。我們已經(jīng)在部門戶網(wǎng)站和建設(shè)報(bào)上開設(shè)了“工程質(zhì)量治理兩年行動(dòng)”專欄，設(shè)立了曝光臺(tái)，對(duì)部里和各地查處的違法違規(guī)行為進(jìn)行及時(shí)曝光。對(duì)有較大影響的典型案例，將來還要在全國(guó)新聞媒體上曝光。起到震懾、警示作用，形成高壓態(tài)勢(shì)，營(yíng)造有利于治理行動(dòng)工作氛圍。
三是加強(qiáng)行業(yè)企業(yè)自律。一方面要注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的引領(lǐng)作用，倡導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自律，共同維護(hù)市場(chǎng)秩序。另一方面，要發(fā)揮施工企業(yè)自律作用，各地要引導(dǎo)一批大型施工企業(yè)嚴(yán)格自律、模范帶頭，自覺抵制轉(zhuǎn)包掛靠等違法行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序。
工程質(zhì)量治理行動(dòng)中還有三項(xiàng)涉及建筑市場(chǎng)監(jiān)管方面的工作，我也簡(jiǎn)單介紹一下：一是加快推進(jìn)建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。部里正式印發(fā)了信息系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理辦法和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)誠(chéng)信體系建設(shè)作出了全面部署，今年年底前，北京、上海等8個(gè)省市，將完成企業(yè)、人員、工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫建設(shè)；明年6月底前，天津、河北等10個(gè)省市也要完成；明年年底，其余13個(gè)省要全部完成，實(shí)現(xiàn)全國(guó)建筑市場(chǎng)“數(shù)據(jù)一個(gè)庫、監(jiān)管一張網(wǎng)、管理一條線”的監(jiān)管目標(biāo)。二是切實(shí)提高從業(yè)人員素質(zhì)工作。部里印發(fā)了加強(qiáng)勞務(wù)管理的指導(dǎo)意見，各地要從進(jìn)一步落實(shí)施工企業(yè)的責(zé)任、要完善建筑工人培訓(xùn)體系、推行勞務(wù)人員實(shí)名制管理三個(gè)方面來開展工作。三是進(jìn)一步發(fā)揮工程監(jiān)理的作用，各地要從培育骨干監(jiān)理企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)、嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)理的主體責(zé)任等方面，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)理作用。
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